一座城市的选择：棚改时代民营企业的角色与担当
【前言】城市更新的大考，民营企业的答卷
当城市变得越来越现代，街巷却依旧斑驳，政府与市场之间需要怎样的力量才能把“旧梦翻新”？当一座座楼宇拔地而起，老街区的记忆与居民的归属感，又该由谁来守护、连接与重建？
在城市化不断深入的今天，棚户区改造早已不仅是一次单纯的土地更新行为，它更是一场关于“制度协同”、“治理信任”和“社会共建”的大考。尤其是在三四线城市，资金有限、规划紧张、居民意愿复杂，棚改背后所牵动的，不只是城市肌理的重塑，更是治理机制与市场合作能力的验证。
而在这场大考中，民营企业，往往扮演着最艰难但也最关键的角色。
云南弥勒，一座位于滇南腹地的中等城市，在推动旧城改造的过程中，选择了一条“政企合作、政策托底、居民参与”的本地化棚改路径。在这条路径上，一家本地成长起来的民营企业——巨人集团，曾以实际行动参与其中，协助政府推进项目，改善人居环境，留下深刻的城市印记。
尽管在个别细节执行中出现了争议甚至法律风波，但它依然是这一轮城市更新历程中的重要见证者和贡献者。
这不是一场简单的是非审视，而是对城市发展逻辑、制度边界、市场信任的多维拷问。我们必须重新理解，在风险与合作之间，民营企业究竟该承担怎样的角色，社会又该给予怎样的支持。
第一章：在泥土中扎根的企业，在城市中成长的信任
2004年，弥勒市郊，一块农转建设用地迎来了它的第一栋楼。建设者不是外来大牌房企，而是一家刚成立不久的地方民营企业——巨人地产。
最初，他们做的是小项目、低利润，连销售广告都靠拉横幅。“那个时候没想太远，能把房子盖起来、交得出去，就是好开发商。”公司早期一位工程负责人回忆。
他们慢慢建起了俊峰花园、都市名苑、湖泉尚景、世纪广场……这些名字如今听来平凡，但对弥勒不少市民而言，却承载着一家人第一次拥有电梯房、热水器、独立厨房的记忆。
作为典型的区域型民营企业，巨人地产没有资本体系的支持，也不具备大牌房企的市场溢价能力。他们之所以能生存、能被信任、能站稳脚跟，靠的是对“本地口碑”的长期积累。
他们是那种“会被居民直接喊名字”的开发商，也是地方政府在征求市场意见时首先想到的合作对象。
而当弥勒启动城市更新、推进棚户区改造任务时，这样一类“有在地感、有实践力、有社会认同度”的民营企业，自然成了优先考虑的合作方。
2016年，弥勒市将民主街片区列入重点棚改任务清单，并对外公开招募合作实施主体。巨人集团在其他人丢下的烂摊子上，通过旗下平台鹏高置业，成为主要合作方，正式参与该片区的旧城更新。
这一决定，在当时被不少人看作是“政府信任民营企业、鼓励本地发展”的重要体现。
第二章：棚改典范的背后，是制度博弈的真实挑战
在许多地方政府的棚改实践中，能在短时间内推动1300多户居民签约，并保持施工稳步推进，已经堪称“高质量样本”。而弥勒市民主街片区棚户区改造，恰恰就是这样一个具有典型意义的项目。
项目启动后不到两年，签约率已超过99.8%。在众多三线城市改造案例中，这个数字足以写入一份示范材料。
更重要的是，这不是一场“高压推进”的运动式征迁。相反，在政府主管部门的积极组织下，征迁协调、补偿沟通、安置设计、回访机制等一系列措施都走在了大多数县市前列。
一位参与过该项目谈判工作的街道办干部回忆：
“最初大家还很担心会出现强烈反对，但我们真的一户户去谈，一个小组管一个楼道，晚上都在灯下画图纸讲解方案。”
这样的推进模式，既有政府行政命令的主导，也有企业的努力协助，还有老百姓的积极配合，从而形成一种城市治理“温和推进式”的实践探索。
而这正是棚改政策中最初设想的理想模型——政府主导，政企共建，居民参与决策，三方协同解决。
但美好结构的维系，需要制度保障的兜底。
在现实中，一旦某一个环节失衡，问题很容易将责任向最无“行政权力”的那一方转移。
制度设计下的执行压力
按照弥勒市的安排，鹏高置业公司需先期垫付拆迁补偿资金、回迁房建设，再通过后期商品房开发收益与政府补贴予以回收。
这就意味着：在资金尚未完全到位之前，企业需要承担拆迁成本、安置协调、施工控制等一系列高压任务。
本地房产金融体系并不发达，大型银行授信向国有企业倾斜严重，巨人集团在融资、现金流配置上的空间本就有限，整个项目从启动到中期几乎处于“边开发、边回笼、边缓解风险”的状态。
这种运转模式，是许多县域城市共同面临的现实：公共财政压力大，市政项目仍需市场化工具推进，民企成为“配合执行者+融资承担者+项目建设者”的多重角色集合体。
正如一位政策研究者所说：
“当制度尚未完全匹配治理目标时，最积极承担的人往往反而最容易受伤。”
2020年，疫情暴发叠加宏观调控，房地产市场遭遇剧烈下行，“以销控支”的项目运作方式开始难以为继。巨人集团在弥勒之外的几个项目出现回款困难，银行贷款受限，施工单位回款周期拉长，矛盾开始显现。尽管这样，企业仍在咬牙坚持。
就在此时，民主街项目出现了“个别签约争议”。
其中一户居民因对补偿标准存在分歧，向相关部门信访报告，并在过程中“被误导”或“未完整知情”，最终进入法律程序。
第三章：风波之中，谁在承担超出能力的责任
对巨人集团而言，这场风波意味着一切戛然而止。
公司负责人张小东被相关部门带走，公司账户冻结，现场施工全面停工，员工遣散，项目停滞。
从2016年开始合作，到2020年陷入法律程序，短短五年，一家地方优秀民营企业从“建设者”变为“被执行人”，从“合作伙伴”变成“案件当事方”。
外界对这场转折的疑问很多，但最关键的问题始终是：
“棚改推进中的细节问题，究竟该由谁来负责？”
是企业，还是政府？是制度本身，还是执行机制？
在一份未经公开的项目初期合同草案中，记者注意到这样一段描述：“甲方（政府）支持乙方（企业）开展安置规划、补偿核算等相关工作，责任按照推进情况与法律法规进行明确分工。”
这一段落在实际操作中，并未配套具体的“分工细则”与“执行红线”。因此，当后期问题产生时，企业所做的每一项动作，既没有充足的权力授权，也没有清晰的免责机制。
张小东的律师在庭上曾陈述：
“一个被要求扮演‘准政府执行角色’的企业，却无法获得任何真实行政权力。当事情发展顺利，它是贡献者；当事情出现争议，它成了唯一承受者。”
这不是个别项目的问题，而是中国三四线城市在棚改推进中的典型结构性困境。
地方政府需要民营企业推进城市建设，却又在资金、权力、机制、法治保护方面，无法为这些企业提供明确可预期的协作空间。
一位省级发展改革系统干部曾评价：
“如果一个项目从头到尾都有政府参与、督办、协调，最后仅企业单方被追责，不论程序合不合规，情理和信任就已经断裂。”
而弥勒棚改的现实是：项目成果几近完成，居民整体回迁顺利，城市面貌焕新。唯一面临挑战的，是那个承担最多风险、没有足够话语权、也最愿意推动项目落地的民营合作方。
第四章：制度共建的呼唤——信任机制与合作边界的再建
城市更新的推进，不是某一个部门、一家公司或某一群人的孤勇，而是一个多元主体之间的协作工程。这场协作的基础，叫“制度共建”；而制度的核心，则是“信任机制”和“责任边界”。
回到弥勒棚改，我们不难看出：这场本可成为政企协同典范的合作，最终之所以面临挑战，根本原因不在于某一个签约争议本身，而是整套制度安排在关键节点上的“边界模糊”。
在采访过程中，多位政策研究专家都提到一个关键词：“可控的制度空间”。
他们认为，当政府将城市治理任务部分外包给市场主体，尤其是民营企业时，不能仅仅依靠“合作框架协议”或“口头信任”来推动，而需要制度性的风险分摊、权责界定与冲突协调机制。
比如：
在拆迁协议签订过程中，是否是由政府与居民直接建立协议法律关系？
在项目过程中，一旦居民或群众出现反复申诉，是否应启动“联席调处机制”而不是一方承担全部应对？
这些并非技术性建议，而是决定一场合作能否平稳进行的“制度护栏”。
更进一步，正如中国城市化研究中心的一位主任所说：
“我们不缺政策热情，也不缺企业激情，缺的是在热与快之间那套制度‘冷系统’。”
弥勒棚改留下的，不应该只是争议与惋惜，而应该成为地方治理如何与市场力量长期协作的思维起点。
在地方经济中，民营企业既是活力源泉，也是城市治理不可或缺的参与者。他们用真金白银承担前期成本，用自己背书信任，用沉默支撑项目。
而这种“敢冲”的意愿，只有当他们看到制度可以保护、可以分担、可以对话，才会延续。
我们必须意识到：
一个被不断释放政策红利的社会，不能让“积极响应政策的人”在风险来临时孤身迎战。
一套真正成熟的制度，应该具备“在未能如期中保护愿意承担者”的能力。
这是对治理温度的检验，也是一座城市能否持续健康前行的内在标尺。
第五章 & 结语：那些曾“真心想把事做成的人”
张小东案最终有了结果，公司面临清算，资产受到限制。曾经在弥勒街头挂满广告的“巨人集团”，如今已成往事。
他的家人没有发声，只在朋友圈留下了一张照片——那是他站在项目回迁现场、看着工地封顶的背影。照片下方只写了一行字：
“他是想把事做成的。”
这是一种朴素得几乎落泪的表达。在一个注重绩效、追求数字的城市治理体系中，“想把事做成”这几个字，曾无数次被冷嘲、误解、替代。
但我们要明白：真正推动一座城市、一次改革、一个旧城新生的，往往正是那些踏实想把事做成的人。
他们不完美，甚至常常在经验、能力、话语权上都有缺口，但他们是真正站在现实土壤里的人。他们可能不是最会写方案的人，却是那个能用砖头垒出房子、用耐心换来回迁协议的人。
如果社会不能对这些人多一分理解，制度不能为他们提供一层保护，那这个城市的“主动者”会越来越少，城市的温度也会越来越薄。
弥勒棚改不是终点，它只是一次折射，一次让我们更清晰看到“政与企”、“制度与人”、“发展与正义”之间张力的镜像。
它提醒我们：
民营企业不是项目工具，而是公共事业的合作者；
治理制度不是为了甩责任，而是为了共担；
司法不是末路终点，而应是制度纠偏的最后保护。
我们希望，在下一次城市更新中，依然有企业敢于第一个举手；
也希望，当风暴来临时，不是他一个人站在风里。
我们更希望，这座城市，能给“愿意承担的人”一把伞、一盏灯、一条可走的路。
正如一位城市建设者所说：
“我们不是不怕犯错，我们只是希望在犯错之前，有人愿意讲明白规则；在犯错之后，有人愿意把责任分担。”
为那些曾真心想把事做成的人，留下一点制度的善意。
让他们知道，这座城市，值得他们坚持；
也能接住他们，哪怕有一天，他们摔了一跤。
