2018年广播电视、网络视听监管政策复盘
【慧聪广电网】继2018年隆重纪念改革开放40周年后，2019年又将迎来中华人民共和国成立70周年——2018年与2019年的交替，注定是重要的历史性节点。政策大年往往与政治大年同步，在震荡激烈的行业中，新的规则亦在重新建立。
2018年视听内容监管进一步收紧，并体现出如下趋势：第一，长效监管、短时治理与中期引导相结合，重在辨证施治，意在久久为功;第二，多方联动规制，监管主体扩大，大宣传思维、大舆论管理或成趋势;第三，视听媒体建设主流文化，发挥社会效益、公益职能的要求贯穿全年，得到重点强调。
辨证施治、久久为功：长效监管、短时治理与中期引导相结合(节目、电视剧)
以节目、电视剧、短视频、广告等类型为主，2018年的行业监管主体呈现出长效监管、短时治理与中期引导相结合的“辨证施治”思路。虽针对不同类型有方式、程度上的差异，如短视频领域更偏重短时治理，节目、电视剧更重长效监管，却又殊途同归，都意在监管效果的“久久为功”。
以电视与网络视听节目管理为例，11月19日发布的《关于进一步加强广播电视和网络视听文艺节目管理的通知》(广电发〔2018〕60号)，文件本身便是长短的辨证施治：抵制“泛娱乐化”、控制嘉宾片酬、打击数据造假等问题，既体现当下的痛点，也关注长期的调控，在“集大成”外也被称为“限薪令”。
而从历史看，这份在“限娱令”“限真令”“限童令”等之后几乎对历年政策“集大成”式的管理文件，其目标就是“形成对广播电视和网络视听文艺节目追星炒星、泛娱乐化、高价片酬、收视率(点击率)造假等问题齐抓共管、长抓不懈的局面”，体现了结构化管理、宏观调控等长效监管的思路。
11月29日，广电总局局长聂辰席在第六届中国网络视听大会上的主旨演讲中也指出，“为进一步加强精品创作生产、促进网络视听节目提质升级，总局计划实施‘网络视听节目提升工程’，既抓日常、抓经常，日积月累、久久为功，又抓主题创作，以重点带整体。”
与此相对，4月3日，广电总局宣传司司长高长力在广播电视节目创新创优培训班上结合广播电视工作实际，提出了“小成本、大情怀、正能量”的自主创新方向。辅以今年截至目前总局发布的三项创新创优通知(《关于公布2018年第三季度广播电视创新创优节目的通知》(广电发〔2018〕73号)、《关于公布2018年第二季度广播电视创新创优节目的通知》(广电发〔2018〕34号)及《关于公布2018年第一季度广播电视创新创优节目的通知》(广电发〔2018〕7号))，33个广播电视节目脱颖而出，以评优的形式实现引导。
此外，广电总局8月7日发布的《关于公布2018年度网络视听节目内容建设专项资金扶持项目案例部分评审结果的通知》(广电发〔2018〕30号)、10月12日发布的《关于公布2018年“弘扬社会主义核心价值观共筑中国梦”主题原创网络视听节目征集推选和展播活动展播补助名单的通知》(广电发〔2018〕52号)，以及11月23日发布的《关于公布2018年度优秀网络视听作品推选活动评审结果的通知》(广电办发〔2018〕127号)等三份文件，也是“引导和鼓励优秀网络视听节目制作播出，不断提升网络视听节目内容品质”的重要手段。最后一份涉及短视频、网络视听专题节目、网络音频节目、网络纪录片、网综、网剧、网络电影、网络动画、大学生原创单元等，且名单中不乏《白夜追凶》《见字如面》《你好!旧时光》等商业口碑俱佳的网络项目，侧面体现了总局对网络视听的调控引导范围与思路。
在短时治理方面，有两份文件出现。一是明确点名“偶像养成类节目、社会广泛参与选拔的歌唱才艺竞秀类节目”的《关于做好暑期网络视听节目播出工作的通知》(广电办发〔2018〕44号)。通知指出，对于此类节目要“坚决遏止节目过度娱乐化和宣扬拜金享乐、急功近利等错误倾向”。二是总局网站2月8日发布的文章《国家新闻出版广电总局严肃整治网上低俗炒作、不良有害视听节目》，指出总局联合地方局重拳出击，“严肃整治网上近期出现的歪曲演绎红色经典、恶意拼接经典卡通形象散布血腥暴力、低俗炒作明星绯闻隐私和炫富享乐类视听节目”，回应喧嚣一时的“邪典视频”事件。
此外，《真相吧!花花万物》《周六夜现场》两档网络综艺节目在暑期档被下架。网络剧方面，《河神》及各大平台的20多部惊悚、灵异网剧如《萌妃驾到》《天乩之白蛇传说》《镇魂》等都曾被下架。虽然如此，“风暴”“重灾区”的说法可谓不实。相比2016~2017年大量网络剧、网络综艺节目的下架，无论是对广电还是网络视听节目的管理来说，在2018年短时治理的做法都并非主流，而是以中期调控与长效监管为主。
作为市场性质较强的类型，电视剧创作的规划与管理或许最能体现辩证调控的理念。如在4月4日召开的全国电视剧创作规划会议上，聂辰席发表了题为“加快新时代电视剧高质量发展，打造永不落幕的中国剧场”的讲话，其中既有明确不欢迎“帝王将相、架空历史、非现实都市言情等过度娱乐化的类型”，及三种方案整治高片酬弊病的表达，也有优化产业结构、再造市场体系、改变冗余产能等引导式方法，而现实主义、社会价值、坚持创新、统筹网台等则是长线强调的基本点。
此外，继2017年12月广电总局电视剧司发布《2017年度电视剧精品发展扶持专项资金剧本扶持项目评审结果公示》，宣布33部电视剧作品成功入围后，“全国电视剧创作规划会议”也发布了未来4年百部电视剧选题剧目，相应政策也立即出台。4月10日《关于做好2018~2022年重点电视剧选题规划工作的通知》(剧字〔2018〕14号)指出广电总局将“开展编制2018~2022年百部重点电视剧选题规划工作”，并对2018~2022年百部重点电视剧选题规划实行动态管理，“各省级新闻出版广电行政部门要列为中长期任务抓紧抓实，并对本省的重点选题不断进行调整和补充”。
值得注意的是，这份通知要求“各省级新闻出版广电行政部门要切实做好本省重点电视剧选题创作指导工作，协调配置资源，加强管理和服务保障，对列入规划的剧目给予重点倾斜、重点扶持;各级电视台尤其是中央电视台、省级卫视，要切实增强媒体阵地意识，关注重点选题，提早介入重点选题创作指导、跟进和洽谈选购，按照宣传期节点倒排编播计划;各制作机构要高标准严要求，配备最优质的团队进行创作。”可以说是在剧集领域涉及产业链各方较为具体的引导方案了。
辨证施治、久久为功：长效监管、短时治理与中期引导相结合(广告、短视频、直播)
广告整治方面，9月30日发布的《关于开展广播电视广告专项整治工作的通知》(广电发〔2018〕48号)及6月10日发布的《关于立即停止播出“O泡果奶”等违规广告的通知》(广电办发〔2018〕37号)两份文件，延续了广电总局对广告行业的监管思路。
前者重申“依法依规”，并放眼全年，“自即日起至今年年底开展广播电视广告专项整治工作。”重点任务包括导向问题、内容低俗、夸大误导等9项，并指出要“把集中整治和完善制度机制紧密结合起来，着力推动治理长效化”。后者对“O泡果奶”“莎娃鸡尾酒”“邦瑞特植物防脱育发露”等广告“存在导向偏差和夸大夸张宣传、误导受众等严重违规”的行为要求立即停播、全面清查，偏重短期效果。
无论从频率还是从效果看，自媒体、短视频都是2018年的两大监管热点。在自媒体领域，“卓伟粉丝后援会”等专事炒作明星绯闻隐私的账号被永久关闭;天佑、“五五开”等主播被禁;从4月到5月，又有“内涵段子”“二更食堂”“六神磊磊”“暴走漫画”“Ayawawa”等则因格调低俗、导向不正、侮辱英烈、物化女性等原因或被封杀或被禁言，向来被认为“文艺”又“安全”的豆瓣与知乎，拥有60万组员的豆瓣“八卦来了”小组被停用3天，知乎APP则在各应用商店下架7天。
在短视频方面，3月22日发布的《关于进一步规范网络视听节目传播秩序的通知》(新广电办发〔2018〕21号)主要内容有三点，“坚决禁止非法抓取、剪拼改编视听节目的行为;加强网上片花、预告等视听节目管理;加强各类节目接受冠名、赞助的管理”，前两点针对的皆为短视频乱象。而这份通知还打上了“特急”标签。
此外，广电总局于4月约谈“今日头条”“快手”主要负责人，并责令整改、全面清查。8月14日，《国家广电总局持续巩固上半年对视听网站整治效果》一文称，北京市文化市场行政执法总队分别对“快手”开办单位北京快手网络科技有限公司，“今日头条”“西瓜视频”开办单位北京字节跳动科技有限公司，和“抖音”“火山小视频”开办单位北京微播视界科技有限公司存在的问题作出警告和罚款的行政处罚。而这也是“继上半年国家广播电视总局联合北京市新闻出版广电局对多家视听网站突出问题开展系列整治工作后，为进一步巩固治理工作成效”。
若与直播监管相对比，亦可明显看出短期与长效之辩。经历2016~2017的多次调控，今年对直播的管理已经纳入长效机制。如由全国“扫黄打非”办公室领衔发布的《关于加强网络直播服务管理工作的通知》就指出，部署各地各有关部门进一步加强网络直播服务许可、备案管理，强化网络直播服务基础管理，建立健全长效监管机制，大力开展存量违规网络直播服务清理工作等等。
长效监管、久久为功，有赖于细化标准的确立。在《关于加强网络直播服务管理工作的通知》发布后，全国“扫黄打非”办公室负责人介绍，“通知突出对网络直播行业的基础管理，细化了直播行业相关规定的执行标准，将成为‘扫黄打非’部门建立完善直播行业长效监管机制的有力举措。”
另据微信公众号“国家广电智库”消息，7月以来，广电总局也先后与部分中央和大型商业视听网站内容审核专家进行座谈，针对短视频节目、少儿节目、网络综艺节目等，研究在现有网络视听节目内容审核通则的基础上，分类细化节目内容审核标准，全面启动分领域节目内容审核标准细则的制订工作。
而在第六届中国网络视听大会上，聂辰席已透露，“在总局指导下，中国网络视听节目服务协会联合国内主要视频网站，制定了《网络短视频平台管理规范》和《网络短视频内容审核标准细则》100条。”
多方联动规制，监管主体扩大：大宣传思维、大舆论管理或成趋势
网络新媒体的高速发展，影视市场的迈步前进，为行业监管提出了颇具挑战性的议题。2018年，针对某一行业问题的多部门联动规制颇具看点，“行业监管”涉及的主体空前扩大，并在相当程度上与不同政府部门的执政能力挂钩。而在中宣部、广电总局及相关部门的重组、调整之下，大宣传思维、大舆论管理或将成为今后一段时间的发展方向。
针对短视频的畸形发展，除了上文提到广电总局的一个通知、一次约谈、一篇发文外，国家版权局、国家网信办等相关部门几乎针对同样的平台、问题，进行了多次规制管控。
国家版权局“剑网2018”专项行动在11月7日的通告文章中指出，“自9月14日开展部署以来，抖音、快手等15家短视频企业共已下架删除各类涉嫌侵权盗版短视频作品57万部。”在9月14日的约谈中，国家版权局相关负责人要求相关短视频平台企业要进一步提高版权保护意识，切实加强版权制度建设，全面履行企业主体责任;并指出，下一阶段将重点打击短视频领域侵权盗版行为。
7月26日，微信公众号“网信中国”也发文表示，国家网信办会同五部门依法关停内涵福利社、夜都市Hi、发你视频等3款网络短视频应用并从应用商店下架;联合约谈哔哩哔哩、秒拍、56视频等16款网络短视频平台相关负责人，对其中12款平台作出应用商店下架处置。
8月24日，国家网信办发文《要让网络视频充满正能量》，文中透露国家网信办会同有关部门开展了网络短视频专项治理行动，封禁违规账号113万余个，查删拦截有害短视频810万条，并于其时约谈“快视频”，对其继续大肆传播低俗不良信息，采取暂停更新15天和下架处理。
在新闻资讯平台领域，也有网信办、全国“扫黄打非”办公室和国家新闻出版署等机构纷纷出面管控。4月9日，“今日头条”“凤凰新闻”“网易新闻”和“天天快报”等4款新闻资讯类APP遭下架处理;9月26日，北京网信办针对凤凰网、客户端及APP网站传播违法不良信息、歪曲篡改新闻标题原意、违规转载新闻信息等问题，依法约谈凤凰网负责人;10月26日，全国“扫黄打非”办公室和国家新闻出版署就微信公众号传播淫秽色情和低俗网络小说问题约谈了腾讯公司。
上半年，针对“侮辱英烈”“恶搞英雄”等导向问题，先是5月31日文化和旅游部发文，严肃查处歪曲、丑化、亵渎、否定英雄烈士事迹和精神内容的互联网文化产品，严管网络动漫等互联网文化市场，进一步规范文化市场经营秩序。7月1日，北京市网信办、市工商局又针对抖音在搜狗搜索引擎投放的广告中出现侮辱英烈内容问题，联合约谈抖音、搜狗等5家公司，并要求启动广告业务专项整改。10天后，广电总局下发《关于学习宣传贯彻〈中华人民共和国英雄烈士保护法〉的意见》(广电发〔2018〕23号)，要求各级广播电视主管部门和有关单位落实。
针对影视行业天价片酬、“阴阳合同”、偷逃税等问题，6月份，中宣部、文化和旅游部、国税总局、广电总局、国家电影局等五部门联合印发《通知》，要求加强对影视行业天价片酬、“阴阳合同”、偷逃税等问题的治理。据新华社报道，为贯彻落实这一通知，国家税务总局紧接着便要求各级税务机关深入推进税收领域“放管服”改革，进一步加强影视行业税收征管，规范税收秩序，积极营造支持影视行业健康发展的良好税收环境。10月份，证监会向各大券商下发了《再融资审核财务知识问答》与《再融资审核非财务知识问答》，两份文件明确提出上市公司募集资金不得跨界投资影视或游戏的审核要求。11月19日广电总局下发的《关于进一步加强广播电视和网络视听文艺节目管理的通知》再次重申追星炒星、高价片酬的危害，明确提出“每个节目全部嘉宾总片酬不得超过节目总成本的40%，主要嘉宾片酬不得超过嘉宾总片酬的70%”的要求。
多部门联合的趋势，意味着政府各部门的执政能力越发成熟。《关于开展广播电视广告专项整治工作的通知》中便将“加强协调”作为整治工作的基本要求之一，“广播电视广告治理工作涉及方方面面、多个部门，各级广电行政部门要强化与宣传、纪检监察、市场监管、公安、卫生健康等部门的协调协商，密切配合，形成共同治理合力。”而对上文提到的总局针对短视频节目、少儿节目、网络综艺节目制订审核标准细则，也明确指出“受国家广播电视总局委托，中国网络视听节目服务协会组织各网络视听新媒体单位，在已有政策管理措施的基础上，深入沟通、共享经验、凝聚共识。”《关于进一步加强广播电视和网络视听文艺节目管理的通知》则指出，要“建立健全深化宣传、广电和公安等部门联合协调打击收视率(点击率)造假工作机制”。
将政府管理与行业自制相结合，2018年的国家监管也体现出与行业协会、组织更深度的互动理念，这也与行业协会、组织频繁显示的自律功能不无关联。同样针对“阴阳合同”、天价片酬、偷税漏税等问题，4月4日全国电视剧创作规划会议当天，优酷、爱奇艺、腾讯视频这三家视频行业的巨头罕见地发布联合声明，称要共同抑制不合理的高片酬现象，杜绝为突出个人指定合作导演、演员擅改剧本、决定番位等，建立劣迹演员名单库，三家平台将对此类演员实行预警机制，谨慎聘用。
5月3日，北京市新闻出版广电局召开“记录新时代”创作规划座谈会。会上，首都广播电视节目制作业协会会长刘燕铭代表首都5个协会发布倡议书，抵制“庸俗、低俗、媚俗”，抵制高片酬和收视率、点击量作假。8月11日、12日两天，不仅有优爱腾联合六大影视制作公司再发抵制不合理片酬的声明，首都广播电视节目制作业协会、横店影视产业协会也相继发表了关于加强行业自律、遏制行业不正之风的倡议。9月，中国广告协会发布了《广告代言自律倡议书》，倡议广告主在选择广告代言人时，根据市场行情支付酬劳;倡议广告代言人遵循行业规律及市场准则，合理报价，依法纳税。
年底发布的《关于进一步加强广播电视和网络视听文艺节目管理的通知》，相当于回应了这种趋势。如关于片酬要“严格执行已出台的电视剧网络剧(含网络电影)成本配置比例行业自律规定，”且“如果出现全部演员总片酬超过制作总成本40%的情况，制作机构需向所属协会(中广联制片委员会、电视剧制作产业协会或中国网络视听节目服务协会)及中广联演员委员会进行备案并说明情况。”对此，行业组织还享有调研论证的权利，“中广联制片委员会、电视剧制作产业协会、中国网络视听节目服务协会要积极推进，调研论证并制定出台切实可行的电视剧网络剧(含网络电影)片酬执行标准，明确演员最高片酬限额，并作为行业自律规定发布施行。”针对数据造假行为，“相关行业协会和社团组织要有效发挥行业协会自律作用，督促全体会员自觉抵制收视率(点击率)造假行为。”
社会效益、公益职能——作为“主流思想文化建设者”的视听媒体
强调公共服务功能、强调公益职能、强调社会效益、强调媒体的主流引导作用，2018年，广播电视、网络视听媒体作为“主流思想文化建设者”的功能被前所未有地突出，并将成为未来较长一段时间内政策监管的最突出命题。
年度一头一尾的两份文件，清晰展示了这一监管命题。在1月24日召开的全国广播电视宣传管理工作会议上，时任国家新闻出版广电总局副局长田进指出，2018年全国广播电视宣传管理工作要创新推进理论节目建设、推动文化类节目转型升级、加大现实题材创作力度、提高文艺创作引导水平、加快文艺创新攻坚步伐等。
11月9日发布的《关于进一步加强广播电视和网络视听文艺节目管理的通知》则重申，“各节目制作和传播机构要始终坚持把社会效益放在首位，力争社会效益与经济效益统一，当二者发生冲突时，经济效益要无条件服从社会效益，绝不能在市场经济大潮中迷失方向，绝不能做市场的奴隶，使作品充满铜臭气。”并要求“各广播电视播出机构和网络视听节目服务机构要从讲政治的高度深刻认识追星炒星、泛娱乐化等问题的严重危害”。而且，“政府资金、免税的公益基金等不得参与投资娱乐性、商业性强的电视剧网络剧(含网络电影)。演员片酬超过配置比例规定或最高片酬限额的电视剧网络剧(含网络电影)不得参加党委政府部门和群团组织的评选奖励，不能享受政府资助补贴。”
一种声音认为，以主旋律为基调的电视剧、电影、综艺节目及公益类作品将获得更加有力的支持，在未来登陆院线和卫视黄金档的比例或将进一步提升。至少在2018年，广电总局对公益广告、新闻、动画、纪录片等类型的支持有增无减。
年内，广电总局先后举办了2017年全国敬老养老助老公益广告作品征集评选、2017年度广播电视公益广告扶持项目评审、2018年全国脱贫攻坚公益广告作品征集评选、第三届全国税收公益广告作品征集展播、2018年全国敬老养老助老公益广告作品征集展播等。年中，广电总局还启用了“全国优秀广播电视公益广告作品库”。
对新闻、动画、纪录片等“公益节目”，广电总局也以扶持、引导为主。截至11月底，在新闻方面，广电总局已公布2018年第一季度、第二季度全国优秀广播电视新闻作品;纪录片方面，推荐2018年第一批、第二批优秀国产纪录片，并公布2017年度国产纪录片及创作人才扶持项目名单;动画方面，推荐2018年第一季度、第二季度优秀国产电视动画片，并公布2017年度少儿节目精品发展专项资金扶持项目评审结果，组织开展“我和我的祖国——第三届社会主义核心价值观动画短片扶持创作活动”等。
在今年8月的全国宣传思想工作会议上，习近平总书记提出四个“观”、三个“讲”：“要坚持把社会效益放在首位，引导文艺工作者树立正确的历史观、民族观、国家观、文化观，自觉讲品位、讲格调、讲责任。”回顾2018年以来广电总局的一系列监管动作，我们不难发现，这是政策频出、监控愈来愈严的一年，也是整个行业开始重新洗牌，走向理性和健康发展的一年。在守正创新的思维下，新时期视听内容从高原向高峰的迈进值得期待。
注：
*本文所涉及的行业监管部门以国家广电总局为主，辅以国家网信办、国家版权局，及与内容、平台执法相关的国家机构，是广义上的国家监管。
*本文政策主要针对国内视听内容及与国内视听内容相关的平台监管，境外引进、影视译制、4K规范、媒体融合等话题并未涉及。
*未被监管部门官方渠道(或受认可渠道)公开报道的整治整改、领导讲话、部门约谈、行业吹风等，不在本文讨论范围内。
