【深度】《英国媒体法案（草案）》对我国视听公共服务改革的启示
作者：国家广电总局发展研究中心 赵京文
【慧聪广电网】《英国媒体法案（草案）》以增强公共服务为目的，通过简政放权、分级监管等多种方式，优化公共服务广播电视公司、视频点播平台、智能视听硬件运营商等多类主体的管理规定，旨在构建面向未来、适应数字时代、可持续发展的视听公共服务体系，对我国视听公共服务改革提供了参考借鉴。
现行英国广播电视法律框架以英国《1990年广播电视法案》颁布为标志，距离上一部媒体立法《2003年通信法》颁布已过去20年，难以适应视听传播新技术新业务发展的要求。为推进广电改革，从2019年底开始，英国议会和相关政府部门开展了多轮调研、战略审查、征求意见，发布了多份阶段性报告。2022年4月，英国数字、文化、媒体和体育部（DCMS）发布《面向未来：政府对广播电视行业的展望》白皮书，阐述了对广播电视行业的改革计划和举措，奠定了今后一段时期英国广电法律框架。
《英国媒体法案（草案）》（以下简称《草案》）旨在构建面向未来、适应数字时代、可持续发展的视听公共服务体系，为英国民众提供免费、广泛、高质量的视听公共服务。法案改革内容主要涉及两方面，一是对公共服务广播电视机构松绑，提高其公共服务能力；二是加强对网络视听机构监管，强化其公共服务义务。
一、对公共服务广播电视公司松绑，提高公共服务的灵活性和优先性
（一）简化公共服务内容要求，丰富公共服务渠道
《2003年通信法》《英国皇家宪章》等法律文件明确规定了英国六家公共服务广播电视机构（PSB）的目标、使命，制定了各机构提供公共服务内容的量化标准，即“配额”要求。《草案》仅把PSB通过传统电视频道形式提供的内容纳入考核范围，同时更新了“配额”的内容类型和渠道要求，提升了公共服务的灵活性。
一是简化公共服务内容类型要求。《草案》对现有公共服务电视台只提出“四类通用内容要求”，即提供新闻和时事节目、反映各地区人民生活和文化的内容、针对儿童和青少年的原创节目以及由独立制作公司生产的内容等，取代此前14项要求。
二是增加公共服务提供渠道或方式。《草案》允许PSB通过网络方式履行其公共服务职责，将《2003年通信法》中的“电视服务”修改为“视听内容”，丰富了视听公共服务的渠道和方式。但此项调整引起一定的争议。英国非营利组织“听众和观众之声”认为，英国各地的互联网普及率存在差异，老年人和低收入人群使用互联网的能力存在一定的障碍，公共广播公司通过点播平台和网络渠道提供更多公共服务内容，对于覆盖主要或仅使用传统广播电视的英国用户而言，不能实现公共服务的“普遍性”。
（二）提高网络平台公共服务内容的显著性和易用性，加强对智能终端的监管
“公共服务优先”原则是英国文化公共服务政策的重要特征，现行法规仅对广播电视渠道作出了相关规定。《2003年通信法》要求广播电视台必须确保其电子节目指南（EPG）前五个频道都是公共服务电视频道，分别是BBC电视一套、BBC电视二套、ITV或STV、第4频道（威尔士地区显示S4C）、第5频道。《草案》更新了相关要求，要求网络视听等数字媒体也要遵循公共服务优先原则。
一是提出“数字环境下的公共服务优先”原则，要求网络视听平台在首屏首页优先显示公共服务信息，确保PSB运营的网络平台和节目，在网络平台的首屏首页和相关推荐列表时优先显示，便于用户查找和观看。
二是明确智能音箱的公共服务义务。约40%的英国家庭拥有智能音箱设备。《草案》要求提供智能音箱和网络音频服务的运营平台，向所有获得许可证的英国广播电台开放，且不能向广播电台收取提供直播服务的费用，不能在这些服务之上覆盖广告等其他内容，要真实可靠地响应用户的语音指令，便于用户在智能音箱上查找和收听公共广播频率和节目。对于车载信息娱乐系统公共服务义务则存在争议。英国议会建议加强对车载信息娱乐系统的管理。DCMS认为，车载平台使用的是“非语音控制系统”，用户拥有内容选择权，车载信息娱乐系统不应纳入《草案》予以监管。
（三）取消第4频道“制播分离”限制，增强营收能力
第4频道（Channel 4）是英国政府刺激独立影视制作行业竞争的重要手段。英国现行法律规定，第4频道为“出版商—广播公司”，实行制播分离的运营模式，不能自制内容；只能播出委托独立影视制作机构制作的节目，而且不能保留委托制作内容的版权，版权及其收益为制作方所有。第4频道每年与超过315家独立影视制作公司合作，对英国独立影视制作公司生产内容的支出占英国所有PSB此项内容支出总和的36%。现有模式使得第4频道比其他广电机构更依赖广告收入。2022年，第4频道的收入中89%来自广告，远高于同年ITV广告收入份额（44%）。
鉴于财政负担较大，英国政府曾在2017年宣布出售第4频道，但遭到了第4频道和业界的强烈反对。相关机构预测，如果第4频道将商业价值较大的内容转为自制，英国独立影视制作公司在10年内可能损失高达37亿英镑的委托制作经费。2023年1月，DCMS宣布继续保持第4频道的公有制，并推动其改革。《草案》明确提出保留第4频道的公有制，取消了“制播分离”限制，并允许进行商业化运营，旨在释放其制作能力。不过，第4频道仍被要求播出节目总量中25%（与其他PSB的内容配额一致）的内容应委托独立制作公司制作。
（四）更新“重大体育赛事播出制度”，允许网络平台转播
《1996年广播法》确立了英国“重大体育赛事播出制度”，旨在确保英国观众免费观看部分涉及国家利益的重大体育赛事。重大体育赛事清单由英国内政大臣确定，包括国际足联世界杯决赛、温布尔登网球锦标赛等。Ofcom根据“达到覆盖95%的英国人口，且观众无需支付许可费以外的费用”的标准，确定符合转播重大体育赛事的服务提供商名单，只有进入“合格服务商”清单的机构，才能播出重大体育赛事。目前，英国所有重大体育赛事播出合格服务商均为PSB运营的电视频道。
随着互联网的普及，部分非PSB机构也达到了满足人口覆盖率的准入条件，而部分PSB反而无法满足。《草案》新增重大体育赛事服务提供商通过互联网通过服务，将包括由BBC运营的，或Ofcom指定的其他PSB提供的互联网节目服务纳入其中，由此将重大体育赛事播出服务商范围扩展到PSB的电视频道及其提供的互联网服务，即使PSB电视频道达不到重大体育赛事播出条件，但PSB运营的网络平台可能达到条件而有权播出。
（五）多举措支持地区性PSB发展
S4C（威尔士第4频道）和BBC ALBA（BBC苏格兰盖尔语频道）等地区性和使用族群语言提供PSB服务的广播电视机构，在维持英国语言活力和文化多样性方面发挥着重要作用。英国政府通过增加扶持资金、政策松绑等方式，进一步扶持其发展。
《草案》更新了S4C的公共服务职责范围，将在线服务纳入其中，取消其区域播出限制，并鼓励其在多种新平台上提供内容服务，将扩大S4C传播范围。2022年1月，DCMS宣布，计划在未来六年向S4C提供许可费结算资金，其中前两年每年提供8880万英镑（并随着通货膨胀而增加），每年提供750万英镑支持S4C数字化发展。
二、明确网络视听平台公共服务义务，强化对“一级服务商”监管
一是加强用户保护。《草案》要求，Ofcom负责监管所有视频点播服务提供商，评估其是否采取了年龄分级、内容警告、家长限制等措施保护观众免受伤害。
二是无障碍访问要求。政府要求PSB必须制播一定比例添加了字幕的节目以及手语节目，PSB也可选择向英国手语广播信托基金捐款代替。但针对视频点播服务，英国尚无类似要求。《草案》对“一级服务商”提出了无障碍服务要求，要求其每年向Ofcom提交“无障碍服务”报告。《草案》还就无障碍服务设定了量化标准，要求“一级服务商”在Ofcom细化规定生效后的前两年内，添加字幕节目的占比应达到新上线节目总时长的40%，提供音频解说的节目占比必须达到新上线节目的5%，手语节目必须达到2.5%；在规定生效四年内，上述三种无障碍节目时长占比应翻倍，分别达到80%、10%和5%。
为对大型视频点播服务机构实行与广播电视频道频率类似标准的监管，《草案》建立了两级监管体系。其中，对小型视频点播服务提供商继续延续2020年生效的现行广播电视管理制度，即《Ofcom广播电视守则（含交叉促销和点播节目服务规则）》，主要对节目内容、广告标准、新闻公平性以及为未成年人保护、隐私保护等提出要求；对大型视频点播服务提供商即“一级服务商”，采取更严格的监管措施。
“一级服务商”包括两类：由PSB运营的视频点播服务商（不包括BBC iPlayer，此类服务已经纳入监管范围，将延续相关监管）和英国内政大臣指定的其他视频点播服务商，包括总部不在英国和不在英国作出决策但向英国提供服务的机构。根据DCMS发布的新闻稿口径，Netflix、Amazon Prime Video、Disney+等全球性视频点播平台或将纳入“一级服务商”范围。这意味着英国媒体管理不再采用欧盟视听媒体服务制度“原产国”原则，而转向“目的地国”原则。《草案》中的大多数境外视频点播条款也都针对在英国提供服务的非英国“原产国”的“一级服务商”。
三、对我国视听公共服务改革的启示
我国广播电视和网络视听公共服务可借鉴英国《媒体法案》改革思路，立足数字时代新形势新要求，提高视听公共服务的灵活性、便捷性、协同性，更好满足人民群众对高质量视听公共服务的需求。
一是在国家基本公共服务标准对频道频率数量、民族语言内容等要求的基础上，进一步拓展基本视听公共服务内容范围，将涉及国家利益和人民利益、反映各地区和各民族生活的内容纳入公共服务，包括但不限于时政新闻、重大活动、重要赛事、重点文化节目等。
二是进一步完善专业视听公共服务，针对青少年、老年人等特殊群体，提供专业化公共服务。落实近期国办《关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》中的“发展面向老年人的文学、广播、影视、音乐、短视频等内容行业”等要求，推广湖南台爱晚频道的“广电+社区融媒+老年文旅”频道运营新模式，以专业内容服务垂直群体。
三是推动广播电视和网络视听公共服务协同融合发展。在巩固基于有线、无线、卫星三种传输方式的视听公共服务的同时，鼓励网络视听行业强化公共服务供给，按照广播电视台和网络视听平台的级别、用户规模、市场规模等，确定其制作和播出公共服务内容的“配额”，加大智能大屏、手机小屏、智能音箱等数字公共服务的投入，拓展公共大屏、车载音视频等公共服务新样态。
四是针对残障人士媒体网络视听媒体使用趋势加强和无障碍视听内容服务不足、交互操作体验不佳等矛盾，研究制定各类平台机构提供无障碍内容的“配额”，并从版权、转化、审核、传播方面给予更大支持力度，推动无障碍视听服务降本、提质、增效。
